□ 서 론

근래 사회경제적 환경 변화로 인해 국민의 삶의 질에 대한 관심과 함께 건강과 복지 문제에 대한 정책적 이슈가 급증하고 있다. 그런데 국민건강 문제와 직결되는 보건의료 분야는 다른 어떤 영역보다 개인의 사생활 관여의 범위와 깊이가 중대하고 전문성을 갖고 있을 뿐만 아니라, 다양한 사회적 이해관계와 행위 주체들(stakeholders)이 관여되어 있다는 점에서 매우 특별한 성격을 갖는다. 보건의료와 관련된 이슈는 동일한 사안에 대해서도 서로 다른 인식과 관점이 공존할 수 있고, 경우에 따라서는 이해가 첨예하게 상충되어 갈등의 소지가 될 수도 있다.

이 점에서 객관적이고 공정할 뿐만 아니라, 투명한 절차와 과정을 통해 결론을 도출하고 의사결정을 하기 위한 접근이 요구되므로, 근거에 기반한 의사결정과 정책 활용 등을 위한 추가적인 절차와 기전으로 발전되어 온 합의회의 또는 원탁회의에 주목할 필요가 있다.

본 연구에서는 보건의료 분야의 쟁점이 되는 사안에 대한 합의기전 필요성이 크게 부각되고 있는 현실에서 우리나라 실정에 적합한 형태의 원탁회의 운영방안을 마련해 보고자한다. 우리나라와 같이 토론 문화와 사회적 여건이 미흡한 상황에서 쟁점이 있는 사안에 대한 ‘합의’도출을 강조하게 되면, 경우에 따라 단기적인 성과에만 함몰되어 근본적인 방안을 제시하기보다 오히려 갈등을 증폭시킬 우려도 있음을 고려할 필요가 있다. 이와 함께 합의 도출을 위한 중장기적인 기반 마련에 노력의 주안점을 둘 필요가 있다는 점을 고려하여 우리의 현실에서는‘합의회의’라는 용어보다는‘원탁회의’라는 용어가 더 적절한 용어로 보인다.

이를 위해 우선 주요 국가들에서의 합의회의 발전과정과 최근 동향에 대하여 전반적으로 검토하고, 우리나라 보건의료 분야에서의 합의 기전 도입 시도에 대하여 고찰한 다음, 한국보건의료연구원에서 향후 우리나라 보건의료 분야 쟁점에 대한 합의 기전으로 발전시키고자 하는 NECA 원탁회의의 운영에서 고려하여야 할 사항들을 체계화하여 제시할 것이다.

□ 주요 국가의 합의회의

미국. 1977년 미국 국립보건원(National Institute of Health)에서 최초로 수행된 합의개발회의(Consensus Development Conference)는 2013년까지 34년 동안 해마다 3~5건의 합의개발프로그램(Consensus Development Program)을 통한 합의개발 과정을 발전시켜 왔다. 이러한 의사결정 방식은 미국 내 정부, 학술, 기타 기관에서 널리 활용되었으며, 전세계에 전파되어다양한 형태의 합의회의 모형으로 발전되었다. 미국의학원(Institute of Medicine's Council, 이하 IOM)의 합의개발과정은 의료기술을 개발하고 적용하기 위한 활동에서 시작되었다. 특히, IOM은 1990년에 집단의사결정방법을 향상시키기 위하여, 의료기술을 위한 합의개발 국제 워크� 개최, NIH CDP 개선 연구, 의료기술평가를 위한 그룹의사결정 향상 워크� 개최 등의프로젝트를 수행하였다. 미국 보건의료 분야의 대표적인 합의회의인 NIH Consensus Development Program(CDP)의 범위는 약제, 의료기기, 과정, 시설 및 예방, 진단, 치료를 목적으로 하는 의료지원체계를 대상으로 한다. 원래는 합의개발 프로그램에서 새로 출현하는 신기술에 대해서 논의가 이루어지지만 이미 널리 사용되는 기술에 대한 논의가 이루어지기도 한다. NIH CDP의 합의 과정은 체계적 문헌고찰 결과와 찬·반 입장의 전문가 발표, 일반대중의 의견을 검토·평가하여 전문가 패널이 이미 결정된 질문에 대해 합의문을 작성한다.

합의문은 상반된 해석이 가능한 자료에 대해 명확하고 정확한 답변을 제시하는 형식이다. NIH는 이러한 과정을 통해 근거기반의 권고 강화 및 보급을 촉진시켰다. 그러나 많은 연방정부기관, 학술단체 등에서 이러한 모델을 활용한 보건의료기술 검토가 이루어지고 있기 때문에, NIH CDP에서 2013년에는 이 프로그램을 공식적으로 폐지하였다.

캐나다. 캐나다의 합의회의는 주로 보건의료분야의 가이드라인을 개발하기 위하여 크게 정부기관 주도의 합의회의와 민간연구단체 주도의 합의회의라는 두 줄기로 발전해왔다. 캐나다의 대표적인 정부기관 주도의 합의회의에는 The Canadian Task Force on Preventive Health Care(CTFPHC) 합의회의와 Program in Evidence-based Care(PEBC)가 있으며, 민간연구단체 주도 합의회의는 Canadian Research Group의 합의회의와 Canadian CardiovascularSociety(이하 CCS)의 합의회의가 있다. 정부기관에서 합의회의를 개최하여 가이드라인을 개발하는 이유는 의료보험기금을 효율적으로 사용하기 위함이며, 민간연구단체에서는 임상현장에 치료법과 연구결과를 확산하여 임상진료 행태를 변화시키기 위해 합의회의를 통한 가이드라인 개발에 적극적이다. 캐나다 합의회의에서는 주로 주최기관의 회원(임상의, 방법론 전문가, 정책결정자) 중에서 적합한 인물이 패널로 선발되며, 이들이 토론과 투표를 통해 가이드라인 권고안에 대한 합의를 도출한다. 또한, 패널 중 지원자를 중심으로 합의회의를 운영하는 실무팀을 구성하며, 이들은 연구질문 설정, 권고안 범위 설정, 근거검토 자료 작성, 권고안 초안 작성 등 합의회의 전 과정에 걸쳐 중요한 역할을 수행한다. 최근까지 캐나다에서는 보건의료 분야에서 가이드라인을 개발하기 위한 목적으로 합의회의가 활발하게 개최되고 있으나 그 외 분야에서는 1990년대 말을 끝으로 합의회의 개최에 대한 특별한 움직임이보이지 않고 있다.

덴마크. 덴마크는 처음으로 미국 NIH의 CDP 모형에 시민패널을 포함하는 방식을 개발한 국가로서 덴마크형 합의회의는 과학기술에 대한 전문가의 독점성을 타파하고 과학과 사회를 소통시키기 위한 시민참여의 성공적인 대안 모델로 평가되어 왔다. 1980년대 당시 유럽은 유전공학 등 새로운 과학기술의 발전에 따른 논란이 끊이지 않았는데, 이에 대한 사회적합의의 도출이 절실하였다. 이에 덴마크 기술위원회는, 80년대 중반부터 과학기술의 사회적 합의를 위한 방법론들을 개발하기 시작했고, 1987년에 최초로 ‘농업과 산업에서의 유전공학 적용’이라는 주제로 시민 참여형 합의회의를 열게 되었다. 덴마크의 합의회의는 참여형 방법론으로서 주요 특징은 시민패널 구성이며, 시민패널은 합의회의의 전반적 과정에서 주요 역할을 하며 최종 합의문을 작성하고 발표한다. 또한, 의회산하의 덴마크 기술위원회에서 합의회의를 주최하므로 정책결정자와 제도적 연계가 잘 되는 편이다. 덴마크 합의회의는 기술위원회 주도로 과학과 기술에 관한 시민과 사회의 소통을 위한 제도로 활용되고 있다.

네덜란드. 네덜란드의 합의회의는 CBO(Dutch Institute for Health Care Improvement)를 중심으로 발전되어 왔는데, 이는 병원 임상전문가의 질 보증(quality assurance)활동에서 시작된 것이다. 1980년대 초 몇몇의 논쟁적인 의학주제에 대해서 병원 수준에서 기준을 개발하는데 어려움을 겪게 되고 이에 따라 국가 수준에서 의학적 행위를 위한 가이드라인의 개발의 필요성이 강조되었다. CBO 합의개발프로그램은 선택된 임상문제를 평가하며 약제, 의료기기, 의료행위, 의료지원체계, 의료행정체계를 대상으로 하며, 전문가와 각 과학협회 대표들로 구성된 워킹그룹이 합의문 초안이 완성한 이후 external review단계로 합의회의를 도입하였다. 최근에는 임상가이드라인의 투명성을 높이기 위해 가이드라인 개발과정을 표준화였고, 살아있는 가이드라인(living guideline)의 개념을 도입하였다.

영국. 영국에서의 ‘합의회의 프로그램’은 미국의 합의회의 과정을 근간으로 발전하기 시작하였으며, 대중의 참여를 통해 보건의료 분야 주요 이슈를 공론화하여 다양한 의견을 수렴함으로써 보다 권위 있고 독립적인 합의문을 작성하는 것을 목표로 하였다. 영국의 합의회의는 비영리 독립자선단체인 The King's Fund의 재정을 통해 1984년 11월 관상동맥우회술에 관한 회의를 시작으로 1989년까지 7차례 실시되었다. 이후 영국 NICE(The National Institution for Health Excellence)가 설립되면서 1999년부터 근거중심의 임상지침(clinical guidelines), 보건의료 기술평가(technology appraisals), 의료기술(medical technologies) 및 진단시약(diagnostic agent), 중재시술(interventional procedures), 공중보건(public health) 등에 대해 효과성 및 경제성(good value healthcare) 측면에서 NHS, 보건의료전문가, 이해관계자 및 일반대중들에게 공정하고, 독립적이며, 객관적인 조언(advice)을 제시하기 위한 논의 장치로 발

전하였다.

NICE는 2000년 기술평가 4건을 시작으로 최근까지 중재시술 402건, 기술평가 296건, 임상지침 179건, 공중보건 46건, 의료기술 15건, 진단 안내 10건 등 총 948건의 가이던스 및 지침을 권고하였다. 2013년 4월부터는 사회복지(social care) 분야에 대해서도 지침 및 가이던스 권고 역할을 맡고 있다.

□ 우리나라 보건의료 분야의 원탁회의

국내 합의회의는 1990년대 말부터 2000년 중반까지 활발히 개최되었으나 과학기술이나 국가정책 관련 주제들이 대부분을 차지하고 있었으며, 그 목적은 해당 주제에 대한 사회적 담론의 형성이었다. 대표적인 국내 합의회의에는 ‘유전자조작 식품의 안전과 생명윤리에 관한 합의회의(1998)’,‘생명복제기술 합의회의(1999)’,‘원자력 중심 전력정책 합의회의(2004)’, ‘동물장기이식에 관한 시민 합의회의(2007)’ 등이 있었다.

우리나라 보건의료 분야의 가장 대표적인 합의회의는 한국보건의료연구원(National Evidence-based Healthcare Collaborating Agency, 이하 NECA)의 원탁회의로서, 2009년 처음 ‘무의미한 연명치료 중단을 위한 사회적 합의안 제시’를 주제로 개최된 이래 2013년까지 총 9건의 원탁회의가 개최되었다. NECA 원탁회의의 개최 목적은 주제에 따라 세부적으로 상이할 수 있겠으나 크게 구분하면 두 가지로 나눌 수 있다. 첫째 목적은 이해당사자 간의 이해상충 문제를 해결하고자 위함이고, 둘째 목적은 NECA 연구결과에 대해 다양한 입장에서 검토하고, 그 결과를 임상 현장에 확산시키기 위함이다.

NECA에서 그간 개최되어 온 원탁회의에서 사례를 통해 개선해야 할 사항을 파악하여 향후 NECA 원탁회의 운영방안 개발에 반영하고자 본 연구에서는 자체적인 평가작업을 수행하였다. 평가방법은 주요 국가의 합의회의 방법론과 실제 과거 NECA 원탁회의에 참여하였던 실무진들의 경험을 토대로 평가항목을 개발한 후, 개발된 문항을 해당 원탁회의 실무진이 작성하였다. 실무진이 직접 평가할 수 없었던 원탁회의는 본 과제 연구진이 보고서와 당시 회의록 등을 참고하여 평가하였다.

□ NECA 원탁회의 운영방안

‘NECA 원탁회의’는 국내 보건의료분야에서 의견수렴이 필요한 주제에 대해 한국보건의료연구원이 지원하는 객관적이고 체계적인 정보를 바탕으로 각계 전문가들을 포함한 다양한 사회구성원들이 참여하여, 핵심 쟁점들에 대해 논의하고 합의점을 모색해가는 공론의 장을 지칭한다. NECA 원탁회의는 주제에 따라 주제선정, 운영위원회 구성, 연자 및 패널 구성, 사전회의 등 기획 및 준비과정을 거쳐 개최되며, 운영과정은 크게 기획, 회의 운영, 후속조치의 3단계로 구분된다.

NECA 원탁회의 구성원에는 기획위원회, 운영위원회, 패널 및 연자, 운영실무팀이 있다. 기획위원회의 역할은 주제선정, 운영위원회 위원 선정, 예산범위 결정 등을 역할을 하며, 운영위원회는 원탁회의 일정 및 프로그램 확정, 이해당사자 집단 확인, 질문 선정, 연자 및 패널 선정, 후속조치 결정, 홍보, 확산전략 기획의 역할을 한다. 패널의 주요 역할은 연자의 발표자료 및 실무팀이 제공한 정보를 토대로 근거의 평가, 토론 및 숙의 과정을 통해 주요 질문에 대한 합의문을 작성하는 것이고, 연자는 주제의 핵심질문에 과학적인 근거자료를 바탕으로 자신의 의견을 발표하며, 발표내용에 대한 패널들의 질의에 응답하는 역할을 수행한다. 운영 실무팀은 NECA 원탁회의 전반적인 운영에 모두 참여한다.

NECA 원탁회의 운영은 주제선정, 이해관계자 분석, 운영위원회 구성, 핵심질문 결정과 연자 및 패널구성, 사전회의 개최, 본회의 개최, 합의문 도출, 후속조치 과정을 거쳐 진행된다. 먼저 주제선정 과정에서는 연구원 수행 과제와 내부발굴 주제, 그리고 대국민 수요조사 등으로 원탁회의가 필요한 주제를 제안 받아 성과확산연구팀의 검토를 거쳐 기획위원회 회의를 통해 최종 NECA 원탁회의 주제를 선정한다. 그 다음 이해관계자 분석을 거치는데, 주제 관련 이해관계가 있는 단체, 정부부처 등에서 발행한 보고서 또는 언론보도자료 등을 검색하여 수집한 자료를 바탕으로 브레인스토밍을 통해 본 주제에 영향을 주거나 받는 이해관계자 목록을 구성한다. 구성된 목록은 운영위원회, 패널 및 연자 구성시 참고자료로 활용된다.

운영위원회는 이해관계자 분석결과를 참고하여 내·외부 전문가로 선정한다. 핵심질문은 운영위원회에서 주제 관련 근거자료 등을 바탕으로 NECA 원탁회의를 통해 논의할 3~5개 정도의 질문항목을 선정한다. 패널 및 연자 구성은 운영위원회가 핵심질문을 바탕으로 근거자료와 이해관계자 분석결과를 참고하여 확정한다. 사전회의는 본회의 2~4주 전에 개최되며, 일반적으로 NECA 원탁회의 및 기획의도에 대한 소개, 주제 관련 근거자료 검토 등이 이루어진다. 본회의는 연자의 발표, 근거자료, 청중토론 등을 바탕으로 패널의 토론과 숙의를 통해 핵심질문에 대한 패널들의 합의된 의견을 도출하는것을 최종 목표로 하며, 원탁회의 주제나 목적에 따라 패널 간 빠른 합의가 가능한 경우 0.5~1일의 일정으로 개최하고, 토론과 숙의에 많은 시간이 소요되는 경우 2일 이상 개최할 수 있다.

합의문은 실무팀에서 핵심질문에 대한 근거자료와 본회의에서의 연자 발표, 토론과 숙의 내용을 정리하여 초안을 작성하고, 패널들의 검토를 통해 수정·보완한다. 최종 합의문은 초안을 중심으로 수정․보완하며 원탁회의 진행 후 1개월 이내에 최종본을 완성하고, 외부에 공표한다. 후속조치로 기획위원회의 최종 승인을 받은 합의문은 운영위원회를 통해 사전에 기획한 확산방법에 따라 논문, 원탁회의보고서, 보도자료 등의 형태로 대외적으로 배포할 수 있다.

Developing an Administrative Scheme for NECA Round-table Conference

□ Introduction
  Recently political issues on the health and welfare problem for people's quality of life are increasing widely. Health care is unique and professional area related to individual privacy, and interwoven many social stakeholders with sensitive interests. Health care issues have variable perceptions among the social groups and conflicted with others. Consensus development conference is a relatively inexpensive and rapid mechanism for the consideration and evaluation of different attributes of a medical technology.

  This is the reason needed objective and impartial mechanism for transparent decision making process. So consensus or round-table conference with evidence is worth of notice as the useful process and reasonable decision making for health policy. This study is to develop an administrative scheme for NECA (National Evidence-based Healthcare Collaboration Agency) round-table conference model appropriate group judgement method in Korean setting of national health care system. The term of 'round-table conference' rather than 'consensus development conference' is preferred here due to poor situation on the social debate culture in Korea.

□ Major trends of consensus development conference   

  The current concept of the consensus development program originated at the National Institute of Health (NIH) in the United States. The first conference was held in the US in 1977 as part of an effort to improve the translation of NIH biomedical research findings for use in clinical practice. Since that time, the methods of conference organization and conduct, as well as dissemination strategies for the results, have evolved in the attempt to refine the US process.

  Many countries, including Canada, Denmark, Netherlands, and United Kingdom have initiated their own consensus development programs modifying this NIH model. Although the idea of consensus development is common to all programs, the consensus development process and dissemination mechanisms differ across the countries. Individuals in a variety of countries have remodeled the NIH consensus development conference methodology to adapt the technological assessment to the particular national context of the program.

  In Korea, many consensus conferences were held actively since the late 1990 to the mid of decade 2000 on the themes of scientific technology and related policy, such as the safety of GMO food and bioethics, cloning technology, atomic energy policy, organ transplantation, and so on. In the area of health care, the most representative consensus development program is the NECA round-table conference, 9 meetings were held since the conference on the meaningless terminal care 2009. The NECA round-table conferences have two differentiated aims by the issue, one is to resolve the interest conflict among stakeholders, and the other is to derive a conclusion on the issues of research question and disseminate them into the field of clinic and policy. In this study, all the NECA round-table conferences were evaluated with a protocol developed by the research group to examine the strength and weakness of the conference meetings and to feedback for a better round-table conference.

□ NECA Round-table Conference administrative scheme 
  The NECA Round-table Conference may be defined as a consensus mechanism to discuss and search for a mutual agreement needed opinion convergence among stakeholders, based impartial and systematic information and evidences supported by NECA research staffs, participating various social groups including professionals related with the raised issue.

  NECA Round-table Conference is prepared through the process of topic selection, organizing administrative committee, appointment of presenters and  panel members, and preconference meeting, and the whole conference is consisted of three stages of preparation planning, postconference follow-up measures including reporting, dissemination and publication. The NECA Round-table Conference constituents are composed planning committee, administrative committee, panels and presenters, and working staffs. The role of planning committee is to select conference topic, nomination of administrative committee members, and budgeting. The administrative committee has the role of determining the conference time schedule and program, identifying the stakeholders, selecting key questions for the conference, appointment of the presenters and panels, postconference follow-up measures, public relations, dissemination strategy planning. Major role of panel is developing consensus statement on the key questions based on the informations provided by working staffs, and the presenters are charged to give presentations of their opinion on the issued items and answers for the panel's questions based on the scientific evidence. Working staffs participate overall administration of the NECA Round-table Conference.

  NECA Round-table Conference is performed in the usual order, topic selection, stakeholder analysis, organizing administrative committee, determination of key questions, nomination of presenters and panel, preconference meeting, main conference meeting, derivation of consensus statement, postconference follow-up measures. Final consensus statement, following beforehand planned measures, may be published as articles on the related journal, round-table conference report, press release and so on. 

Ⅰ. 연구의 배경과 목적

Ⅱ. 주요 국가의 합의회의

2.1. 미국

2.2. 캐나다

2.3. 덴마크

2.4. 네덜란드

2.5. 영국

2.6. 주요 국가 합의회의 종합

Ⅲ. 우리나라 보건의료 분야에서의 원탁회의

3.1. 국내 합의회의의 시작

3.2. 국내 보건의료 분야의 원탁회의

3.3. NECA 원탁회의 종합평가

Ⅳ. NECA 원탁회의 모형과 운영방안

4.1. NECA 원탁회의 인프라

4.2. NECA 원탁회의 운영절차

4.3. 향후과제

참고문헌

부록